为了解新形势下我区劳动关系现状，发掘劳资纠纷症结，听取基层单位工作意见和建议，积极促进我区劳资纠纷的化解，2009年6至10月，社会和法制委员会就我区劳资纠纷的预防和排解工作展开了调查研究。专委会走访了区总工会、劳动争议仲裁院、劳动保障监察大队以及法院民一庭等单位，通过座谈收集我区劳资纠纷预防及排解工作的举措、成效和遇到的困难，并以调研问卷的方式，向90余家企业和240名企业员工征询了相关意见。经分析整理各方意见和建议，形成此篇报告。

一、 现阶段我区劳资矛盾的特征

2009年上半年起，随着《劳动合同法》贯彻的推进、经济企稳回升、产业结构合理调整、职能部门工作深入，我区劳资纠纷相比前两年呈现缓和趋势，但总体形势仍不容乐观。

（一）劳资纠纷总量偏高。从劳资纠纷受理案件数量汇总情况分析（见表格），我区劳动监察和劳动仲裁案件数量呈下行趋势，但总量依旧庞大；劳动争议诉讼案件今年小幅抬头。此外，尚有相当数量的劳资纠纷通过调解得以在基层化解（基层劳动争议调解组织2008年受理案件2512件，成功调解2085件；2009年上半年受理案件1278件，成功调解945件）。我区仍处于劳资纠纷高发期。

（二）突发性、群体性、冲突性纠纷增多。由集体裁员、劳务派遣等综合性问题引发的集体争议明显增多，劳动者一方人数众多，并以围堵、集访的方式反映诉求，往往伴有不合理要求，矛盾易升级，排解难度大，经常需要多单位、多部门联合处理，行政及司法资源耗费增多。

（三）新型纠纷案例增多。双倍工资、违法终止劳动关系支付赔偿金、带薪年休假、签订无固定期限劳动合同等新类型纠纷所占比例大幅上升。如何正确、合理地适用法律法规及规范性文件，有效解决新情况、新问题，对调解组织、执法单位及司法机构的工作要求进一步提高，相关单位工作压力增大。

二、多方因素积累劳资矛盾

调研中我们发现，我区劳动关系问题较为突出的主要原因需从以下三方面分析。

（一）社会大环境影响

闵行区劳动关系的现状与我区产业特征有着不可分割的联系，受整体经济态势的影响也不可小觑。

1、企业聚集，外来务工人员多。闵行是上海西南地区的主要工业基地、科技及航天新区，二、三产业均较发达，加工制造业尤其突出。近年来，随着劳动密集型企业纷纷入驻，外来务工人员大量涌入，劳资纠纷数量随之上升。

2、新法实施仍处磨合期。《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》等系列新法相继实施，劳动关系规范变动较大，企业未能及时调整生产及管理方式，劳动者维权热情高涨，导致劳资矛盾一触即发。虽然新法适用最初的“阵痛期”已近尾声，但企业形成科学、先进的经营管理理念尚需时日，劳动者理性、有效维权的意识有待提高。

3、金融危机、重大工程影响较大。金融危机引发的企业效益受损、异地搬迁，以及一系列重大工程建设引发的征地拆迁，使因提前解除劳动合同引起的纠纷大幅上升。当前，经济企稳回升态势日益明朗，重大工程动拆迁工作基本完成，此类矛盾将随之逐步减少。

（二）劳动关系内部原因

劳资纠纷是劳资双方相互消长、相互对立的激烈表现，其根源在于矛盾内部双方利益的冲撞。同时，工会作为代表职工利益、协调劳动关系的组织，其作用的发挥也直接影响劳动关系和谐稳定。

1、企业主守法意识比较薄弱。虽然企业主经营管理理念有所改观，但仍有相当部分企业（尤其是民营和三资企业）普遍存在规避法律、不规范用工、片面追求低成本高利润而损害员工权益的现象，且企业文化和团队向心力建设薄弱，规章制度不完善，缺乏有效的内部协调机制，劳资关系紧张。

2、劳动者素质有待提高。我区劳动者中外来务工人员多，学历层次较低、工作技能较差、流动性过强，导致许多劳动者缺乏正确的法律意识和有效的维权知识，企业归属感不强，不诚信现象（如虚假身份证、虚假资质证书）时有发生，容易采取非理性方式维权，矛盾易被激化。

3、基层工会发挥作用尚有空间。基层工会在协调劳资矛盾、处理群体性突发事件中的作用不可替代，但是基层工会依附于企业、缺乏独立性的问题依然存在。工会组织软弱、工会干部议事协商能力欠缺导致企业员工对工会缺乏信任。调研中，仅8.3%的企业员工选择通过工会解决权益受侵害问题。

（三）政策机制仍有缺陷

政策法规具有导向性作用，是有效预防和排解劳资矛盾的前提；体制机制决定工作分工，直接关系着劳资矛盾预防和排解工作成效。政策机制有缺陷势必影响劳资矛盾的有效化解。

1、政策法规落实难。今年6月份，市人力资源和社会保障局出台了《关于外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险若干问题的通知》，规定符合条件的外来务工人员应当参加本市城镇职工基本保险。但是新规定的贯彻落实并不顺利，一些劳资纠纷也由此产生。

（1）企业方面有阻力。超过70%的受调研企业认为新规定大幅增加了企业的劳动力成本（相较综合保险，企业每月需为劳动者多缴纳社保费用近500元）；超过57%的企业觉得新政策的实施在操作上存在一定的困难，尤其在“外省市城镇户籍如何确认”、“查证责任由哪方承担”、“综保转城保的时间怎样起算”等具体操作上遇到阻碍；超过25%的企业对于“减少劳动用工数量”有所考虑。更有企业认为新规定的实施与政府“保企业、促增长”的政策相互抵触，进而拖欠社保费用，引起员工不满。

（2）部分员工不配合。约11%的被调研企业反映部分员工对外来从业人员综保转城保抱有抵触情绪。主要原因有：缴纳城保的外来务工人员认为个人每月缴款超过200元有较大压力（缴纳综保时员工个人无需缴款），且对社保账户衔接及基本保险福利的实际享有政策不了解；外来城镇户籍员工认为企业更易倾向招收非城镇户籍劳动力，形成另一种就业不公；缴纳小城镇保险的员工引发攀比心理，也要求缴纳城保。

（3）劳动监察部门遭遇执法尴尬。由于缺乏操作细则，劳动保障监察部门对综保转城保方面违法行为的查处暂处搁置状态，对举报案件不予受理，对投诉案件则引导投诉人申请仲裁。

2、集体协商局面尚未打开。开展平等有效的集体协商，尤其是工资集体协商，对于促进劳资双方相互理解、共谋发展，从源头减少劳动争议，维护企业正常生产秩序、引导企业健康发展具有重要意义。但实践中，这一机制的作用远未能发挥。其具体表现为以下几个方面：

（1）协商机制不受重视。以工资集体协商为例，受调研企业中，仅56%的企业开展过工资集体协商，超过35%的企业不了解工资集体协商机制的具体内容及意义，或认为其无利于企业发展。虽然近90%的受调研企业愿意在集体协商中接受劳动行政等部门的指导，但在实际协商中又往往以商业秘密保护等问题为由回绝指导。

（2）协商结果难有实效。集体协商的结果往往停留在法律规定的最底线，工资涨幅、假期安排等福利规定不明确，没能通过协商建立科学合理的激励机制，对员工积极性的调动并无大作用。另外，行业性及区域性工资集体协商也难以开展。

3、劳动维权程序冗长。调研中，有劳动者提出，通过仲裁、诉讼解决劳资纠纷程序繁琐，维权周期较长，若不出资聘请专业律师，弱势方权益较难得到及时有效的保护。

依现行法律，劳动仲裁的审理期限为申请受理之日起45天，案情复杂可延长15天，若当事人不服仲裁裁决15天内向法院起诉，一审简易程序在3个月内审结，普通程序在6个月内审结，当事人若对法院判决不服，15日内向上一级人民法院上诉，二审的审限又是3个月。倘若劳资纠纷涉及工伤赔偿，劳动者还需申请工伤认定，由职能部门在60天内作出是否认定的决定，当事人一方对认定不服的，可以提起行政复议，如对复议不服的，又可以行政诉讼，诉讼包括一审、二审。好不容易劳动者得到了确认工伤的二审判决，一旦用人单位不主动支付赔偿，劳动者又要申请劳动仲裁，于是前述的程序再走一遍，劳动者花2年时间仍拿不到一分钱的大有人在。

虽然，新实施的《劳动争议调解仲裁法》规定，部分劳动争议，仲裁裁决可为终局裁决，裁决书自作出之日起发生法律效力，以缩短当事人维权周期，减少维权成本。但是实践中，劳动仲裁委员会为了防止当事人矛盾在仲裁阶段激化，很少采用一裁终局裁决方式。

综上，相较于仲裁等法律途径，部分劳动者宁愿选择上访、闹访等廉价、便捷的手段解决纠纷，这也是相当部分劳资纠纷升级的重要原因。

4、仲裁、监察职能交叉。目前，劳动监察大队仍然受理部分劳动争议案件，与仲裁等劳动争议处理机构的职能交叉，无益于争议双方权益的维护。

《劳动保障监察条例》第二十一条规定，应当通过劳动争议处理程序解决的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。即劳动监察不应受理劳动争议案件。但《上海市实施<劳动保障监察条例>若干规定》（以下简称《若干规定》）第六条、第七条则认为，经投诉依法进入劳动保障监察程序的案件，劳动争议处理机构可以不再重复处理；在受理部分劳动争议案件时，劳动保障监察机构有权根据劳动者投诉时提供的材料认定事实，并作出相应的处罚决定。根据《若干规定》，我区劳动监察大队对部分劳动争议案件仍然受理，且由于劳动监察追诉期限长于劳动仲裁申请时效、处理举报投诉较劳动仲裁更为快捷，已有不少劳动争议案件从劳动仲裁“流向”劳动监察。这些争议案情复杂、权利义务关系纠结、需要程序严谨的专业司法或准司法裁量，劳动监察部门常因无法准确“裁定”当事人权利义务而面临较大的复议或诉讼风险，同时也延误了劳资纠纷的化解。

三、预防为主，积极排解，各方合力构建和谐劳动关系

劳动关系是对立统一的辨证关系。虽然劳资双方的利益对比是绝对的，但是通过有效的沟通协调，劳资双方完全能够达到利益平衡的状态，使劳动关系朝着双赢互利的方向发展。我们应把劳动争议工作的重心前移，切实做好劳资矛盾预防工作，形成各方合力畅通矛盾排解渠道，从源头上减少纷争，构建持久和谐稳定的劳动关系，切实维护好劳动者和企业的合法权益。为此，我们建议：

（一）科学设计，落实细则，推动政策法规贯彻落实。法律法规作为社会规范和行为准则，出台前应当扎实开展调查研究，广泛听取意见建议，科学设计制度规则，具体落实实施细则，为有效实施打好基础，以保证法律法规的权威性和严肃性。制度实施后，可通过官方途径对立法背景、目的做详细解释，提高大众的认知度和接受度，减少怀疑抵触心理，降低执法成本。比如，对外来务工人员综保转城保的问题，是否可由企业与员工自行协商选择社会保险险种，只要劳资双方协商一致，所有外来务工人员可参加任一种社会保险，使社保成为企业激励员工、留住人才的有效措施，增强企业经营活力。

（二）丰富形式，充实内容，做好宣传教育工作。宣传教育是传递信息、交流经验、扩大了解的重要形式，是引导劳动关系形成良好风尚的重要渠道。应改变传统枯燥的法条宣传，以正反案例的形式向企业宣传工会、集体协商等民主管理机制的长远效用，帮助企业提高守法意识、树立科学经营理念；向劳动者教授正确理性的维权方法，逐步提高劳动者素质，增强其依法有效维权的能力。通过劳资双方观念的转变，为工会工作、协商工作的推进减少障碍，提高劳资矛盾预防工作的有效性和成功率。

（三）增强工会实力，明确法律责任，切实开展工资集体协商。工资集体协商，尤其是行业性、区域性工资集体协商是完善劳动用工、促进企业持续健康发展的有效途径。上级工会应加强对基层工会干部的培养和集体协商的指导。可适当建立集体协商谈判专家库，支援基层工会工资集体协商工作，增强基层工会实力，提高协商谈判实效，也为行业性、区域性工资集体协商积累信息和经验。有关方面应进一步明确集体协商的法律责任，尤其是协商代表保守企业商业秘密的法律责任、企业一方无正当理由拒绝平等协商的法律责任，消除部分企业后顾之忧、遏制逃避心理，以确保集体协商顺利开展。

（四）创新体制，规范流程，积极推进劳动争议调解工作。劳动争议调解作为比较“柔性”的矛盾排解机制，能够及时、有效解决争端，促进矛盾双方关系修复，是企业和员工最希望采取的矛盾化解方法。近期出台的《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，规定调解组织调解达成的劳动争议调解协议可不经仲裁程序，直接向人民法院申请确认调解协议效力，进而申请强制执行。可见劳动争议调解工作大有可为。近几年来，闵行逐步建立起区劳动关系协调联席会议，镇、街道、工业区劳动争议调解委员会，村（居）委劳动争议调解小组，企业劳动争议调解委员会“四级网络”调解体系，形成综合协调、排查预控及社会参与的劳动争议“大调解”工作机制，充分发挥劳动争议调解员在基层“摸清底数、网格监控、整体协调、提前介入”的作用，取得了较好成效。今后，我区将以促进企业劳动争议调委会组建，规范调解工作流程，提高调解员业务能力，有效吸收律师、志愿者等社会力量参与调解为抓手，切实提升调解组织的办案质量和工作效能，加强劳动争议的预控调处力量。